企业财产损失税前扣除管理办法解析

　　最近，国家税务总局下发了《企业财产损失税前扣除管理办法》（总局令第13号）（以下简称《办法》），对企业财产损失税前扣除问题做出了明确的规定，并规定《办法》自2005年10月1日起开始执行。这是为贯彻落实行政许可法和国务院关于行政审批制度改革的要求，规范企业财产损失税前扣除，加强企业所得税征管的重要措施。
　　一、修订《企业财产损失税前扣除管理办法》的必要性
　　（一）是贯彻落实《行政许可法》和国务院行政审批事项改革的一项重大举措。
　　《行政许可法》对行政许可的设定、条件、程序、方式和时限等作出了规定，国务院也按照《行政许可法》的精神，对行政审批事项改革提出明确要求。税务机关是国家重要的执法部门，税务许可和审批是税务行政管理中经常使用的重要手段。所得税管理严格按照《行政许可法》规定和国务院行政审批制度改革要求，规范财产损失审批条件、程序、方式和时限，对于加强企业所得税规范化管理、进一步推进依法治税具有重要意义。
　　（二）是切实解决审批中程序繁琐、责权不清等突出问题的迫切需要。
　　行政审批是行政机关加强对经济社会事务管理的重要手段，但过去在财产损失审批中，采用层层报批，手续复杂、时限过长、程序繁琐，既不利于提高税务机关的效率，也不能很好体现方便纳税人原则，切实保护纳税人利益。另外，审批条件不明确、责权不清，造成税务机关自由裁量权太大，既不利于从源头上防止审批中的“寻租”行为，也淡化了事后的监督管理。因此，简化审批程序、界定审批标准、强化监督管理，建立行为规范、运转协调、公平透明、廉洁高效的审批管理体制，是规范所得税审批管理的重要方面。
　　（三）是企业所得税规范化管理的核心内容，是解决基层审批实际困难的重要举措。
　　企业财产损失扣除是企业所得税制的重要组成部分和非常重要的内容，加强财产损失管理，不仅是正确贯彻税收政策的需要，同时也是加强企业所得税税基管理的需要。基层反映财产损失标准不明确不具体，实际执行困难很多，也出现了很多管理漏洞，易引发税企矛盾。修订和完善财产损失管理办法，既提高了企业所得税规范化管理的水平，也有利于解决基层征管中的实际问题。
　　二、《办法》修订的总体思路
　　企业财产损失税前扣除的审批虽作为非行政许可项目暂予保留，但根据国务院行政审批制度改革的要求，应尽可能按照行政许可法的基本原则和要求，建立行为规范、运转协调、公平透明、廉洁高效的行政审批管理体制。总体思路是：简化规范审批程序，提高效率，方便纳税人；明确界定条件标准，减少自由裁量空间，加强税务机关自我约束；坚持实质重于形式原则，强化事后监督管理；坚持权责对称原则，建立责任追究制度。具体包括：
　　（一）审批程序上，除听证和公示外，具体申请、受理和审批要求比照《国家税务总局关于实施税务行政许可若干问题的通知》（国税发[2004]73号）的有关规定执行，体现程序简洁、高效便民原则。
　　（二）审批权限上，根据《国务院办公厅关于保留非行政许可审批项目的通知》（国办发[2004]62号）文件规定，适当调整了审批权限，原则上由企业所在地县（区）级主管税务机关审批，尽量减少审批环节，不搞层批制。必须由上一级税务机关审批的，可以直接受理或委托企业所在地主管税务机关受理。
　　（三）审批标准上，界定了企业财产损失认定条件和证据，减少行政执法的自由裁量权，便于基层实际操作，体现法治原则。
　　（四）责权划分上，合理界定申请、审批、检查各环节的责权，强化纳税人真实申请责任，强调审批主要是对纳税人申报的资料与法定条件进行符合性审查的责任，明确实地核查要求。
　　（五）审批责任上，加强审批环节的监督制约，强调内外监督，建立责任追究机制，落实“谁审批、谁负责”的要求。
　　三、《办法》主要内容解析
　　《办法》共十章53条，包括总则、审批、证据、货币资产损失的认定、非货币性资产损失的认定、资产永久或实质性损害的认定、资产评估损失的认定、其他特殊财产损失的认定、责任和附则。
　　（一）关于审批权限和程序
　　1、《办法》规定原则上由企业所在地县（区）级主管税务机关审批。
　　将审批事项向了解实际情况、贴近纳税人的基层税务机关转移，有利于提高效率，也是行政审批制度改革的重要内容。上级税务机关可以通过强有力的监督检查来保证审批的公正合法。
　　国办发[2004]62号中提出财产损失由主管税务机关的上一级税务机关审批。鉴于基层税务所（分局）是最基层主管税务机关，同时考虑到有些省、市有直属征收分局等情况，《办法》第九条规定，企业财产损失税前扣除审批原则上由企业所在地县（区）级主管税务机关审批，同时规定省级税务机关可以根据财产损失的金额大小适当划分审批权限。
　　为防止地方政府干预造成摊派等在所得税前扣除，《办法》规定因政府规划搬迁、征用等发生的财产损失由该级政府所在地税务机关的上一级税务机关审批。
　　2、办法规定采取谁审批谁负责的直批制度。
　　行政审批制度改革的一项重要内容就是改革层层审批制度，减少审批环节，在提高审批效率的同时，坚持谁审批谁负责，有利于建立责任追究和监督制度。
　　《办法》虽然规定原则上由企业所在地县（区）级主管税务机关审批，但鉴于财产审批情况的复杂性，有些企业财产损失的数额巨大，业务涉及的企业跨越很多地区，可能需要提高审批层次。但不论是哪一级税务机关负责审批，原则上都必须坚持不搞层层审批。负责审批的税务机关可以委托企业所在地主管税务机关受理企业的申请，然后层报；企业也可以选择直接向负责审批的税务机关申请。审批责任上，采取“谁审批、谁负责”原则，即使上一级税务机关审批后层层发文传达，也不改变审批责任。
　　（二）关于企业财产和财产损失的审批范围
　　1、企业财产的范围
　　根据税法中财产的性质和借鉴企业会计制度关于企业资产的概念，《办法》第二条界定了财产的概念，将企业的财产界定为企业用于经营管理活动与取得应纳税所得有关的全部资产。
　　这与企业会计制度资产的概念有三点不同：一是不允许与应纳税所得无关的非经营用资产损失的扣除；二是没有强调必须能够给企业带来经济利益，主要差异是资产准备金；三是未包括长期待摊费用。
　　2、财产损失应当审批的范围
　　由于历史原因，我国的许多企业特别是国有企业，长期以来乃至今后相当长一段时间尚不能很快建立完备的法人治理结构，内部管理较为混乱，核算不够规范。大量毁损的资产历史凭据、资料散落不全或干脆挂在账外，有的可能还存在国有资产流失等人为责任。特别是我国的金融企业大多是国有独资或控股的，建立现代企业制度还需要较长时间，在目前监管和自我约束机制还不完善的情况下，金融企业虚报损失、多列费用，甚至银企不法人员相互勾结转移国有资产的情况时有发生。我国法律制度的建立还不完善，司法水平还有待提高。比如，虽然已经有了《破产法》，但实际执行起来问题很大，有的企业纯粹是为了逃避债务，有的即使符合破产条件也不按法律规定履行破产清算程序。许多企业虽已名存实亡或长期停止生产经营活动，但并未按《破产法》依法破产，因此，金融企业（主要是银行）存在大量确实无法收回但法律手续不全的呆账损失，对这些法律手续不全的损失，不履行必要的审查手续就允许税前扣除势必造成管理漏洞，如不允许税前扣除，又不符合据实扣除原则。这是保留财产损失税前扣除审批的主要原因。